Kaleidoskop 2022: Pasar Gelap Penunjukan Pj Kepala Daerah Berujung Julukan “Gubernur Giveaway”

JAKARTA, KOMPAS.com – Sebanyak 101 kepala daerah, mulai dari gubernur, wali kota, dan bupati di Indonesia akan mengakhiri masa jabatan pada 2022.

Sebanyak itu posisi yang perlu diisi oleh penjabat (pj) kepala daerah, tetapi hingga kini belum terbit aturan teknis terpadu supaya pengangkatan serta kinerja para pj ini transparan dan akuntabel.

Sedianya, orang-orang yang berhak menduduki kursi itu dipilih secara demokratis melalui mekanisme pilkada.

Namun, penyeragaman pilkada pada 2024 membuat pengisian jabatan kepala daerah ibarat pasar gelap, dengan mata uang yang berlaku bernama “kewenangan pemerintah pusat”.

Baca juga: Ombudsman: Ada 170 Pj Kepala Daerah Dilantik Tahun Depan, Publik Harus Dilibatkan

Aturan yang dipakai pemerintah

Pengisian pj kepala daerah sebetulnya merupakan hal lumrah. Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Pilkada telah mengaturnya, spesifik pada Pasal 201.

Dalam beleid tersebut, seorang pj gubernur harus berasal dari jabatan pimpinan tinggi madya (eselon I), sedangkan pj wali kota/bupati jabatan pimpinan tinggi pratama (eselon II).

Namun demikian, pemerintah tidak menjadikan UU Pilkada sebagai beleid tunggal pengangkatan pj kepala daerah. Mereka merujuk pula sejumlah beleid lain, di antaranya:

1. Undang-Undang Nomor 34 Tahun 2004 tentang TNI

2. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang ASN

3. Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2017 tentang Manajemen PNS

4. Peraturan Presiden Nomor 79 Tahun 2020 tentang BIN

Baca juga: Simsalabim Pelantikan 88 Pj Kepala Daerah Berujung Gugatan Cucu Bung Hatta ke Jokowi dan Mendagri

Dirujuknya beberapa pasal ini membuat pengangkatan beberapa pj kepala daerah kontroversial, salah satunya yaitu ditunjuknya prajurit aktif sebagai pj kepala daerah. Situasi ini dianggap menghidupkan kembali nuansa Orde Baru dengan dwifungsi ABRI-nya dan membahayakan demokrasi yang baru tumbuh.

Kasus Brigjen Andi Chandra

Brigjen Andi Chandra masih prajurit aktif ketika diangkat Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian sebagai Pj Bupati Seram Bagian Barat, Maluku.

Tito mengatakan, Andi yang saat itu menjabat sebagai Kepala Badan Intelijen Negara (BIN) Daerah Sulawesi Tengah memiliki kapasitas yang diyakininya mumpuni menengahi konflik horizontal di Seram Bagian Barat.

Eks Kapolri itu juga menilai penunjukan Andi yang merupakan prajurit aktif tak bermasalah. Sebab, pemerintah merujuk UU TNI dan Perpres 79/2020.

Dalam UU TNI, prajurit aktif diizinkan menjabat di kantor intelijen negara, sebagai instansi di bawah Kemenkopolhukam. Lalu, pada Perpres 79/2020, jabatan Kepala BIN Daerah ditetapkan sebagai jabatan eselon II.

Baca juga: Rekam Jejak Achmad Marzuki dan Andi Chandra, Penjabat Kepala Daerah Berlatar Belakang Militer

Pemerintah membaca dua beleid itu secara berangkai, membuat mereka yakin bahwa Andi bisa diangkat sebagai PJ Bupati karena memenuhi syarat jabatan eselon II.

Padahal, Pasal 47 UU TNI menegaskan, prajurit akitf hanya dapat menduduki jabatan sipil setelah mundur dan pensiun, kecuali duduk di jabatan tertentu di bawah Kemenkopolhukam.

Pemerintah seakan rabun terhadap substansi demokrasi karena menggunakan kacamata legal-formalistik semacam ini.

Padahal, sebagai prajurit aktif, seandainya Brigjen Andi tersangkut kasus, yang bersangkutan hanya dapat diadili di Peradilan Militer.

"Penjabat kepala daerah yang merupakan prajurit TNI aktif hanya akan dapat diproses melalui sistem peradilan militer yang memiliki catatan akuntabilitas dan transparansi ketika terlibat dengan persoalan hukum pidana," tulis keterangan resmi Koalisi Masyarakat Sipil untuk Reformasi Keamanan, Rabu (25/5/2022).

Putusan MK

Sementara itu, enam orang WNI mengajukan judicial review atas UU Pilkada ke Mahkamah Konstitusi (MK), Februari 2022, yang pada intinya mempersoalkan kontroversi pengangkatan pj kepala daerah dalam ruang gelap.

Baca juga: Minta Penjabat Gubernur DKI Fokus Kerja, Pengamat: Jangan Seolah Disetir Istana

Dalam putusannya, MK menolak permohonan mereka. Namun, dalam 9 pertimbangannya, MK secara eksplisit menilai pemerintah perlu membuat aturan pelaksana pengangkatan pj kepala daerah.

MK menilai, hal ini diperlukan karena pengangkatan pj kepala daerah pada 2022-2024 tidak dapat disamakan dengan pengangkatan pj kepala daerah sebelumnya.

Sedikitnya, 271 kepala daerah akan lengser akibat penundaan pilkada ke 2024. Jumlah ini dianggap terlalu banyak untuk diisi para kandidat tanpa mekanisme pemilihan langsung.

Di samping itu, dalam pertimbangannya, MK menilai bahwa pj kepala daerah harus memenuhi kualifikasi dan syarat yang diatur undang-undang, kompeten, serta dapat dievaluasi berkala. Mahkamah juga menilai, pengangkatan mereka harus transparan dan akuntabel.

Namun, pemerintah beranggapan bahwa pertimbangan MK tersebut bukan perintah pengadilan yang otomatis wajib dilaksanakan. MK buka suara.

Baca juga: Jokowi dan Mendagri Digugat ke PTUN terkait Pengangkatan Pj Kepala Daerah, Kemendagri Buka Suara

Dalam diskusi Public Virtue, Rabu (25/5/2022), Juru Bicara MK Fajar Laksono mengamini, terdapat pandangan yang memahami bahwa hanya putusan MK-lah yang mengikat, sedangkan pertimbangan MK tidak.

Namun, ia menegaskan, secara teoritik, akademik, dan praktik pertimbangan hukum dalam putusan MK bersifat mengikat.

"MK itu adalah lembaga negara yang satu-satunya diberikan kewenangan untuk memberikan tafsir konstitusional mengikat," kata Fajar.

Ombudsman nyatakan malaadministrasi

Juni 2022, koalisi masyarakat sipil yang terdiri dari gabungan beberapa LSM, seperti Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem), Indonesia Corruption Watch (ICW), dan Komisi untuk Orang Hilang dan Korban Tindak Kekerasan (KontraS), menggugat Mendagri Tito ke Ombudsman RI.

Sebelumnya, mereka telah meminta penjelasan tertulis ke Tito soal polemik pengangkatan pj kepala daerah ini, tetapi surat itu tak direspons.

Baca juga: Jokowi Diminta Tak Biarkan Penunjukan Ratusan Pj Kepala Daerah Tanpa Aturan

Dalam temuannya, Ombudsman RI menyatakan, 3 malaadministrasi yang dilakukan Tito cs. Pertama, malaadministarsi dalam pemberian tanggapan atas permohonan informasi dan keberatan pelapor

Kedua, malaadministrasi dalam pengangkatan pj kepala daerah, untuk menyebut salah satunya pengangkatan prajurit aktif. Ketiga, malaadministrasi dalam melaksanakan putusan MK sebagai momentum untuk menata regulasi turunan.

Politis

Pemerintah pun berakrobat. Berdalih demi keterbukaan, pemerintah memberlakukan mekanisme baru dalam pengusulan pj kepala daerah yang akan diangkat.

Bagi pj gubernur, pemerintah akan mengusulkan 3 nama. Lalu, DPRD provinsi akan mengusulkan 3 nama pula.

Bagi pj bupati/wali kota, pemerintah pusat akan mengusulkan 3 nama. Gubernur mengusulkan 3 nama, DPRD setempat juga mengusulkan 3 nama.

Nama-nama yang muncul dalam kandidasi ini berikutnya akan dibawa ke sidang pra-TPA (Tim Penilai Akhir) sebagai forum yang diklaim bakal memastikan riwayat dan rekam jejak para kandidat, sebelum dibawa ke sidang TPA yang dipimpin langsung oleh pejabat berwenang.

Baca juga: Tito Sebut DPR Bisa Panggil Pj Kepala Daerah yang Dinilai Bertindak Sewenang-wenang

Pejabat berwenang mengangkat gubernur adalah presiden, sedangkan pejabat berwenang mengangkat bupati/wali kota adalah Menteri Dalam Negeri.

Perludem menduga ada pembiaran serius dalam pengangkatan pj kepala daerah tanpa mekanisme yang akuntabel yang membuatnya tak bisa dilepaskan dari spekulasi politik.

"Potensi sangat besar ke sana (kepentingan politik). Menurut saya ada kepentingan politk yang besar dalam pengisian pj ini, makanya selalu ini dibiarkan dalam ruang yang dirasa sangat abu-abu," kata peneliti Perludem, Fadli Ramadhanil, ketika dihubungi pada Selasa (11/10/2022).

Tak hanya soal kepentingan politik, penunjukan pj kepala daerah secara sepihak seperti saat ini juga dianggap bakal berpengaruh terhadap tata kelola pemerintahan daerah hingga netralitas ASN jelang tahun politik.

"Kita tahu, kekuatan politik yang menentukan kursi penjabat ini kan juga bukan pihak yang tidak punya kepentingan di pemilu 2024. Ketika mereka memilih penjabat tentu ada yang tidak bisa dilepaskan dari kepentingan Pemilu 2024," ujar dia.

Di DKI Jakarta, lengsernya Anies Baswedan sebagai gubernur tak berarti munculnya keriuhan soal sosok yang akan menggantikannya sebagai penjabat.

Meski punya kuota 6 nama untuk diusulkan ke Presiden Jokowi, pada akhirnya hanya 3 nama yang muncul dalam kandidasi, yakni Kepala Sekretariat Presiden (Kasetpres) Heru Budi Hartono, Sekretaris Daerah Marullah Matali, dan Direktur Jenderal Politik dan Pemeirntahan Umum Kemendagri Bahtiar.

Baca juga: Heru Budi Terapkan Kebijakan Jokowi untuk Tangani Banjir di Jakarta

DPRD DKI Jakarta lebih dulu mengusulkan 3 nama ini, lalu pemerintah mengeklaim bahwa usulan mereka setali tiga uang.

Sejak awal, nama Heru jadi kandidat terkuat, menilik rekam jejaknya sebagai orang kepercayaan Jokowi sejak Jokowi jadi gubernur ibu kota.

Heru akhirnya dilantik menggantikan Anies untuk sementara pada 17 Oktober 2022. Warganet yang bersebarangan pandangan dengan Heru menjulukinya sebagai “gubernur giveaway”. Sebab, Heru memang menjabat tanpa melalui proses kompetisi terbuka.

Parkir jabatan demi penuhi syarat

Sumirnya mekanisme membuat pengangkatan pj kepala daerah memang tak bisa dihindarkan dari masalah.

Beberapa pj kepala daerah yang mulanya tak kualifikasi eselon I disiasati dengan diangkat terlebih dulu sehagai staf ahli Mendagri yang notabene jabatan eselon Ib.

Pj Gubernur Papua Selatan Apolo Safanpo serta Pj Gubernur Papua Tengah Ribka Haluk mengalaminya dan hal tersebut diakui secara terang-terangan oleh Tito Karnavian setelah melantik mereka.

"Iya (ditarik jadi staf ahli Mendagri sebelum dilantik jadi pj gubernur) untuk memenuhi syarat karena penjabat (gubernur, harus merupakan) pimpinan tinggi madya. Undang-undang mengatakan itu," kata Tito ditemui usai melantik para pj gubernur provinsi baru Papua, Jumat (11/11/2022).

Baca juga: Apa Urgensi Pj Gubernur DKI Ganti Slogan Ibu Kota Era Anies Baswedan?

Sumber Kompas.com di lingkungan Kemendagri menyampaikan, pelantikan Apolo dan Ribka sebagai staf ahli baru dilakukan pada Rabu (9/11/2022), sehari sebelum keduanya dilantik.

Sebelumnya, Pj Gubernur Aceh, Mayjen (purn) Achmad Marzuki, yang diangkat pada 4 April 2022, sebelumnya diangkat Tito sebagai staf ahli bidang hukum dan kesatuan bangsa pada 1 April 2022.

Pada 1 April 2022 itu pula, Panglima TNI Andika Perkasa meneken pemberhentian yang bersangkutan dari TNI AD.

Lembaga Bantuan Hukum (LBH) Aceh menganggap rangkaian preseden ini terlalu kebetulan jika dinilai tak diatur sebelumnya.

Terlebih, pengangkatan Marzuki tak melalui prosedur sebagaimana diatur PP tentang Manajemen PNS.

“Tahapan tersebut meliputi perencanaan, pengumuman lowongan, pelamaran, seleksi, pengumuman hasil seleksi, dan penetapan, serta pengangkatan. Tahapan-tahapan inilah yang tidak dilalui di dalam pengangkatan Achmad Marzuki sebagai pimpinan tinggi madya,” ujar pengacara LBH Aceh, Muhammad Qodrat.

“Kita menduga Achmad Marzuki sudah dipersiapkan sejak awal sejak masih aktif sebagai TNI untuk mengisi jabatan PJ Gubernur Aceh,” kata dia.

Tuntutan ke PTUN

Sejumlah warga sipil akhirnya menggugat Tito dan Jokowi ke Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) Jakarta per Senin (28/11/2022).

Dalam perkara bernomor 422/G/TF/2022/PTUN.JKT itu, Presiden dan Mendagri digugat akibat tak kunjung terbitnya peraturan pelaksana terkait pengangkatan penjabat (Pj) kepala daerah.

Baca juga: Mendagri Diminta Cabut SE yang Bolehkan Pj Kepala Daerah Mutasi ASN

Dikutip situs resmi PTUN Jakarta, para penggugat di antaranya Yayasan Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem), Direktur Eksekutif WALHI Jakarta Suci Fitriah Tanjung, Ardhito Harinugroho, dan Lilik Sulistyo.

Ada pula nama peneliti Imparsial yang juga cucu Mohammad Hatta, Gustika Fardani Jusuf, dalam daftar penggugat.

Para penggugat menilai, tidak bertindaknya Jokowi untuk menerbitkan peraturan pelaksana pengangkatan pj kepala daerah merupakan perbuatan melawan hukum oleh pejabat pemerintahan.

Mereka juga meminta agar diangkat dan dilantiknya 7 pj gubernur, 16 pj wali kota, dan 65 pj bupati oleh Jokowi dan Tito pada 12 Mei-25 November 2022, yang dianggap berpotensi mengandung unsur penyalahgunaan kekuasaan, dinyatakan sebagai perbuatan melawan hukum oleh pejabat pemerintahan.

Mereka juga meminta majelis hakim PTUN Jakarta menyatakan pengangkatan dan pelantikan total 88 pj kepala daerah tersebut batal atau tidak sah.

Pemerintah bersikeras tak melanggar 

Kemendagri mengaku siap menghadapi gugatan di PTUN. Staf khusus bidang politik dan media Mendagri, Kastorius Sinaga, menyebut bahwa Kemendagri menghargai hak konstitusional warga masyarakat.

Kemendagri merasa telah berlaku sesuai prosedur, menganggap bahwa penunjukan pj kepala daerah, sekalipun dalam jumlah yang banyak, adalah perintah UU Pilkada sebagai akibat diserentakkannya pilkada ke tahun 2024.

Kasto menuturkan bahwa segala persyaratan dan tugas serta kewenangan pj kepala daerah mengacu pada UU Pilkada dan UU Pemerintahan Daerah.

Ia juga merasa bahwa tak ada putusan Mahkamah Konstitusi yang mewajibkan Kemendagri membuat aturan teknis pengangkatan pj kepala daerah, sebagaimana dalam gugatan warga sipil ke PTUN.

"Sebenarnya amar putusan MK tidak ada mewajibkan, mengharuskan atau memerintahkan pemerintah untuk menerbitkan peraturan teknis dalam bentuk PP (peraturan pemerintah);tentang pengangkatan pj (kepala daerah)," ujar Kasto kepada Kompas.com pada Kamis (1/12/2022) malam.

"Yang ada adalah bahwa MK di dalam 'materi pertimbangan terhadap amar putusan MK' menganjurkan agar proses penunjukan pj (kepala daerah) memperhatikan aspek partisipasi, transparansi dan akuntabilitas," kata dia.

Kemendagri mengeklaim bahwa aspek-aspek itu telah dipenuhi lewat prosedur terbaru yang diterapkan dalam pengangkatan pj kepala daerah.

Prosedur itu adalah mengakomodasi usulan 3 kandidat dari DPRD yang dianggap mewakili aspirasi publik, untuk selanjutnya diverifikasi dan dibawa ke sidang Tim Penilai Akhir (TPA), sebelum diputuskan mendagri (untuk bupati/wali kota) dan presiden (untuk gubernur).

"Jadi kalau teman-teman LSM tidak/belum puas dan menggugat ya silakan. Kami (Kemendagri) siap menghadapi. Negara kita adalah negara hukum," ujar Kasto.

Klaim tak berujung

Kemendagri pernah berulang kali mengeklaim bahwa aturan pelaksana itu akan diterbitkan. Namun, sampai 2022 tiba di jurangnya, beleid itu tak kunjung terbit.

Menurut Kasto, rencana penerbitan aturan ini tidak berkaitan dengan rekomendasi Ombudsman RI yang menyatakan mereka malaadministrasi.

Ia menegaskan, malahan Kemendagri telah menjawab rekomendasi Ombudsman RI, menjelaskan sudut pandang mereka yang meyakini bahwa malaadministrasi itu tidak terbukti.

Kasto mengatakan, aturan teknis ini ada pada level peraturan menteri ini dan berangkat dari Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 tentang Pilkada serta Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

"Atas permendagri tersebut juga telah dilakukan harmonisasi dengan kementerian terkait termasuk Kemenkumham. Sudah di tahap akhir atau finalisasi. Sedang berproses," ujar Kasto.

Namun, klaim bahwa permendagri semacam ini sudah difinalisasi bukan baru kali ini keluar dari institusi itu.

Baca juga: APBD 2023 Dievaluasi Kemendagri, DPRD DKI Akan Bahas Lewat Bamus

Juli lalu, Kepala Pusat Penerangan Kemendagri Benni Irwan mengumbar klaim serupa dan menyatakan beleid itu bakal segera terbit pada Agustus 2022.

Ketika itu, Kemendagri mengeklaim rancangan peraturan ini tinggal meminta masukan dari kalangan akademisi dan pegiat gerakan masyarakat sipil.

"Jadi, kami berharap di gelombang ketiga (pelantikan pj kepala daerah) Agustus ini sudah bisa diterapkan. Draf finalnya sudah ada, saya berani katakan itu sudah 90 persen," kata Benni pada Kamis (14/7/2022).