Merawat "Bhinneka Tunggal Ika"

Oleh: Bahruddin

Bangsa Indonesia sedang mengalami ujian berat sebagai bangsa majemuk dalam kerangka "Bhinneka Tunggal Ika".

Indonesia sebagai identitas pemersatu sedang dicabik-cabik oleh golongan tertentu. Bentuk yang nyata adalah kontestasi identitas (agama dan ras) yang tidak hanya terjadi di Ibu Kota, tetapi juga menjalar ke sejumlah wilayah lain. Di Yogyakarta, seorang camat beragama minoritas ditolak kelompok masyarakat agama mayoritas.

Ketegangan antaridentitas terus menggoyang "Bhinneka Tunggal Ika" dengan mempersoalkan keadilan negara untuk memutuskan siapa yang menjadi pelanggar regulasi, bukan keadilan untuk mendapatkan penghidupan yang layak dari sisi ekonomi ataupun sosial.

Kasus Ahok menjadi contoh paling hangat adanya kontestasi antarpihak dalam mendefinisikan ketidakpatuhan (non-compliance). Upaya negara untuk menggunakan sistem peradilan terbuka terus dirongrong dengan kelompok pembawa massa untuk mendesak negara mengikuti definisi yang dianutnya.

Paradigma regulatory pluralism rupanya telah menjadi bagian dari hubungan antara negara dan masyarakat dalam mendefinisikan kepatuhan (compliance) dan ketidakpatuhan (non-compliance). Pertanyaannya, apakah regulatory pluralism akan membawa kebermanfaatan bagi bangsa Indonesia atau sebaliknya?

Regulator plural

Paradigma Regulatory pluralism merupakan cara pandang yang menggambarkan negara tidak lagi menjadi aktor tunggal dalam mendefinisikan kepatuhan dan ketidakpatuhan (Gunningham et al 1998). Adanya multiaktor ini bisa dimaknai dalam dua perspektif yang bertolak belakang.

Perspektif positif meyakini bahwa regulatory pluralism merupakan cerminan positif dari sistem politik demokrasi. Kebebasan berpendapat dalam praktik demokrasi telah membangun budaya kritis masyarakat sipil dalam membaca pengelolaan regulasi di tingkat negara, dari desain hingga penegakan regulasi.

Pada tahapan desain, masyarakat sipil turut aktif mendefinisikan berbagai konsep dalam regulasi. Partisipasi ini memungkinkan lahirnya regulasi yang kontekstual terhadap nilai, norma, dan budaya yang menjadi konteks regulasi.

Pada tataran penegakan, masyarakat sangat aktif melaporkan berbagai pelanggaran regulasi yang tidak diketahui negara. Inilah kolaborasi ideal negara dan masyarakat dalam menciptakan likelihood of detection yang menjadi pilar penting dalam penciptaan kepatuhan publik.

Namun, paradigma regulatory pluralism juga menyimpan potensi negatif yang kontradiktif dengan tujuan-tujuan regulasi. Pertama, kontestasi anarkis merupakan dampak paling ditakutkan dalam regulatory pluralism. Setiap pihak yang berkepentingan terhadap regulasi memaksakan perspektifnya dalam mendefinisikan kepatuhan dan ketidakpatuhan, termasuk dengan memobilisasi massa.

Kedua, regulatory pluralism bisa mengancam demokrasi. Apabila negara "mengamini" salah satu perspektif pasca pergerakan massa, akan tumbuh keyakinan people power dalam upaya penegakan regulasi. Keyakinan ini bertolak belakang dengan esensi demokrasi di mana kaum minoritas perlu dilindungi dalam pengelolaan regulasi.

Ketiga, setiap kelompok masyarakat meyakini dirinya legal untuk mendefinisikan ketidakpatuhan dan bertindak berdasarkan keyakinannya. Kontestasi antar- kelompok tidak hanya pada tataran argumentasi untuk membangun definisi konseptual atas kepatuhan dan ketidakpatuhan, tetapi sudah diterjemahkan dalam aksi-aksi jalanan. "Main hakim sendiri" merupakan cerminan paling nyata dari dampak regulatory pluralism yang tidak terkendali.

Regulasi cerdas

Fenomena penolakan camat beragama minoritas di Yogyakarta dan pembubaran kegiatan ibadah di Bandung merupakan tanda bahwa regulatory pluralism mendesak untuk dikelola dengan lebih baik. Para ahli tata kelola regulasi telah memberikan beberapa resep untuk mengelola fenomena regulatory pluralism.

Neil Gunningham et al (1998) mengusulkan teori smart regulation yang lahir sebagai respons ketidakpatuhan dalam konteks regulasi lingkungan. Gagasan teori ini dapat diaplikasikan pada konteks yang lebih luas. Teori ini meyakini, kepatuhan dan ketidakpatuhan terhadap regulasi merupakan hasil dinamika interaksi antara negara, sasaran regulasi (regulatory target), dan pihak ketiga dalam sistem tata kelola regulasi.

Misalnya, apabila negara ingin mengatur sekolah dan sivitas akademikanya, proses penyusunan dan penegakan regulasi tidak hanya melibatkan negara dan sekolah, tetapi juga pihak ketiga, seperti lembaga masyarakat, tokoh pendidikan, dan masyarakat sipil. Pihak ketiga tak hanya terlibat menyusun konsep dan desain regulasi, tetapi juga menyepakati peran dalam penegakan regulasi. Kesepakatan tripartit inilah argumen utama smart regulation.

Menurut teori smart regulation, ada lima prinsip utama dalam pengelolaan regulasi di era regulatory pluralism. Pertama, regulasi harus mencerminkan pengakuan kepentingan antarpihak atau win-win solution. Prinsip ini sangat sejalan dengan ajaran demokrasi. Dalam prinsip ini, kepentingan minoritas wajib dipertimbangkan dalam proses penyusunan dan penegakan regulasi.

Kedua, negara memfasilitasi pemberdayaan non-state actors untuk lebih memahami mekanisme dan prosedur regulasi; mulai dari penyusunan, implementasi, hingga penegakannya. Kesetaraan pemahaman ini penting untuk menghindari kesalahpahaman terkait simplifikasi prosedur regulasi. Misal, keputusan negara mendefinisikan tindakan patuh atau tidak patuh terhadap regulasi membutuhkan alat bukti dan proses yang legitimite, misalnya peradilan terbuka.

Ketiga, proses penegakan regulasi harus melibatkan masyarakat sipil. Negara memfasilitasi keterlibatan perwakilan masyarakat sipil dalam proses penilaian tindakan untuk dikategorikan sebagai kepatuhan atau ketidakpatuhan. Transparansi dan akuntabilitas negara (khususnya aparatur penegak hukum) tidak cukup untuk membangun keputusan yang legitimate. Regulatory pluralism membutuhkan partisipasi untuk melengkapi penegakan regulasi.

Keempat, sistem penegakan regulasi dilakukan bertingkat, misalnya persuasi, surat peringatan, hukuman publik (publikasi), kriminalisasi, hingga pencabutan izin untuk organisasi berbadan hukum. Negara dan masyarakat sipil bersepakat menentukan peran masing-masing dalam penegakan regulasi.

Kelima, tujuan bernegara yang tercantum dalam Undang-Undang Dasar menjadi arah pengelolaan partisipasi multiaktor dalam pengelolaan regulasi dengan "Bhinneka Tunggal Ika" sebagai tujuannya.

Smart regulation telah menawarkan kerangka kerja pengelolaan fenomena regulatory pluralism yang sejalan dengan prinsip demokrasi. Meski demikian, menjalankan prinsip smart regulation tidak mudah, diperlukan kapasitas negara yang responsif dan punya legitimasi.

Di mata negara, kelompok mayoritas dan minoritas memiliki hak yang sama untuk menyatakan pendapat. Legitimasi menyangkut proses pengelolaan regulasi yang melibatkan berbagai aktor secara transparan dan akuntabel.

Bahruddin
Pengajar Jurusan PSDK Universitas Gadjah Mada;
Kandidat Doktor Universitas Melbourne, Australia

Versi cetak artikel ini terbit di harian Kompas edisi 9 Februari 2017, di halaman 6 dengan judul "Merawat "Bhinneka Tunggal Ika".